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堅決維護農民利益才能保證農險健康發展

——評《關于進一步完善中央財政保費補貼型農業保險產品條款擬訂工作的通知》

2015-03-25 14:20:15  作者:庹國柱   來源:中國保險報·中保網  閱讀:
    中共中央國務院發布的2015年“一號文件”,在前11個“一號文件”基礎上,第12次對農業保險的發展提出一系列重要政策指導意見。中國保監會、財政部和農業部三部門,雷厲風行,快馬加鞭,立即根據這些不同尋常的政策指導意見,研究落實舉措,趕在春季展業開始之前,就及時發出了《關于進一步完善中央財政保費補貼型農業保險產品條款擬訂工作的通知》(以下簡稱《通知》)。其動作之快,力度之大,前所未有。令農業保險業界為之振奮,倍受鼓舞。
 
    《通知》雖然僅僅是一個規范性文件,但是由保監會、財政部和農業部三部門聯合發布,不同尋常,足見其針對性之強,對于農業保險發展之重要,更令人高興的是,該文件沒有閑言碎語,沒有官腔套話,開門見山,拿老百姓的語言說,條條都是“干貨”“硬菜”,一針見血地指出了當前農業保險條款擬定中的一些要害問題,提出了解決問題的具體方案和不容回避也不容討價還價的執行意見。這個短短13條的《通知》都有些什么值得點贊的亮點呢?以筆者之見:
 
    第一,抓住條款做文章算是牽到了當前農業保險問題的“牛鼻子”。
 
    做保險“玩”的就是保險合同,條款是保險合同最重要的組成部分之一。而農業保險比較特殊,尤其是那些有“中央財政保費補貼型農業保險產品”,因為涉及到公共財政資金的使用,涉及到政府部門的參與,更涉及到參加保險的廣大農民的利益,合同條款一直是保監會監管的重點。但是因為參與經營這類被大家叫做“政策性農業保險”的業務經營主體多,產品都是各家公司設計的,無論是經營實踐還是監管實踐都很有限,實踐中反映出來的許多問題都源于條款內容的擬定,有的問題還比較突出,各地參加保險的農戶意見也比較集中。此次三部門在研究落實中央“一號文件”提出的政策意見時,聯系實際,集中在“條款”上做文章,就抓住了要害,牽住了“牛鼻子”,解決農業保險經營中問題,就有了得勁的“抓手”。
 
    第二,首次明確提出了擬定農業保險條款的三原則。
 
    對于一般商業保險的條款擬定,有比較完備的《保險法》為依據,也有其原則的規定和良好行業慣例。但對于有“政府財政補貼”特殊的農業保險而言,需要制定一些特殊的原則。在這個《通知》中,將原則歸納為三條,即“(一)依法合規、公開公正、公平合理”;“(二)要素完備、通俗易懂、表述嚴謹”;“(三)不侵害農民合法權益、不妨礙市場公平競爭、不影響行業健康發展。”
 
    這三條看起來并不復雜,也不難理解,似乎平淡無奇。但是這都是有極強的針對性的。例如,第一個原則,就是針對有公司的條款,不那么合法合規,也沒有做到 “三公”,經常把農民“忽悠”了?;褂?,我們為了照顧農民對農業保險的理解和認知水平,常常強調條款的“通俗化”,但是遇到一些爭議時才發現,有的條款通俗性有余,嚴謹性不足,增加了發生合同糾紛的問題?;褂械暮賢?ldquo;要素”不齊全,與《保險法》中的基本要求不符。第三個原則則是不少地方多家經營主體和中介在農業保險市場競爭中,搞尋租,玩貓膩,使好端端的農業保險市場規則走了形,甚至揣著明白裝糊涂,把明知不對的東西也塞進保險合同。凡此種種,不僅壞了保險市場的規矩,更重要的是損害了被保險農戶的利益。
 
    《通知》還規定,對于擬定的條款,應當“充分聽取省、自治區、直轄市人民政府財政、農業、保險監管部門和農民代表意見”,這其實也是貫徹第一個原則,即“合法合規、公開公正、公平合理”原則的重要保證。
 
    第三,第一次由政府出面統一規定農業保險的保險責任和進一步明確保險保障水平。
 
    在近幾年的“中央財政補貼保費型”農業保險的實踐中,保險責任和保障水平問題一直是廣受關注也是廣受詬病的問題。由于有的地區有的公司保險條款中不保旱災、病蟲草害等風險責任,使那些因為旱災、病蟲草害而遭受減產損失的農戶得不到賠償,每每引起強烈不滿和糾紛。對于“有政府財政支持”的農業保險而言,其他國家的條款都將幾乎所有的旱澇風雹凍等重要自然風險和意外事故列入保險責任,他們推展的農業保險就叫做“一切險保險”或“多風險保險”。對于旱災、洪水、病蟲草災害風險,沒有不保的?;褂械墓醫┠昀瓷踔兩縵趙鶉衛┐蟮獎簧桃當O找恢比銜遣豢殺7縵盞?ldquo;價格”這類市場風險上,其重要原因是這類農業保險已經不單純是“商業保險活動”而是政府的“農業?;ず頭⒄拐?rdquo;。主要不是考慮市場因素而是政策因素。
 
    而我們有的地方和公司強調旱災不可保、病蟲草害不可保,主要是從商業性業務所強調的“系統性風險”“道德風險”等角度考慮,從保險公司的承受能力考慮。較少考慮中央政府和農民對于舉辦和參與農業保險的目標和意愿?!鍛ㄖ氛獯渭橙≌廡┙萄島推淥業撓幸婢?,對保險責任作出統一規定,將主要的自然災害都包括進去,替農民做了這個主,免得讓那些不知情的投保農民,遭了災受了損卻得不到賠償。既毀了農業保險的名聲,也毀了政府和保險公司的信譽。
 
    提高保險保障水平問題現在投保農民中呼聲很高。目前大部分省市自治區的農業保險險種,強調的是“保成本”,保險金額定的很低,農作物保險的保險金額一般只有直接物化成本的70%左右,更保不了地租成本和勞動力成本。能繁母豬、奶牛保險大部分地區的保險金額也不過家畜市場價格的一半。
 
    筆者訪問過某地一位種了1000多畝水稻的農民,他說他一畝田租地成本900元(有的省是500元),種子農藥化肥和雇傭勞動力等成本投入600元,加起來完全成本要1500元,正常年份的畝收入1800元,可是當地保險金額不到500元,只相當全部生產成本的25%。也覆蓋不了直接物化成本。這樣的保險就“沒得意思”了,在一定意義上也與農業保險的目標相背離。
 
    《通知》雖然只是提出“保險金額應覆蓋直接物化成本或飼養成本”,種植業不包括活勞動和租地費用這部分成本,養殖業應該可以覆蓋活勞動成本。但是以往的保障水平普遍只能覆蓋60-70%的“直接物化成本”,現在的保險保障水平可以提高到全部的“直接物化成本”,就是說可以適當提高保障水平?!鍛ㄖ坊?ldquo;鼓勵各公司開發滿足農業生產者特別是新型農業生產經營主體風險需求的多層次、高保障的保險產品。”當然這需要“鼓勵各級地方政府提供保費補貼。”不然的話, “高保障”的產品開發出來也賣不出去。
 
    第四,在理賠環節設置了多盞“紅燈”,堅決為投保農民主持公道。
 
    農民買農業保險,圖的就是遭災受損時能從保險公司得到補償。但是,有的保險人在理賠環節做文章,通過不公平條款算計農民,使有些農戶的利益常常受到損害?!鍛ㄖ氛攵允導蟹⑾值奈侍?,再次強調和重申了各項要求,并作出嚴格規定。例如,第5條對于免賠就設定了紅線“種植業保險及能繁母豬、生豬、奶牛等按頭(只)保險的大牲畜保險條款中不得設置絕對免賠。同時,要依據不同品種的風險狀況及民政、農業部門的相關規定,科學合理地設置相對免賠。”可能有的人不大明白,免賠是商業保險普遍采用的防止投保一方道德風險的重要措施之一,為何在農業保險中就嚴格禁止或限制。筆者認為這也是根據農業保險的特點做出的規定。
 
    目前我國的農業保險,考慮到公共財政和農戶的保費負擔能力,也考慮到道德風險防范的難度,保障水平一般很低,如前所述只有平均收入的30%甚至更低。如果再要設置“絕對免賠額”,遭災受損的被保險農戶就得不到多少賠款了。而且在這么低的保障水平下,即使農民想騙保,有多大意義呢。所以,筆者覺得只有對那些提供的保障水平比較高的種田大戶,也許才可以通過單獨的合同條款來設定絕對免賠約定,以便約束投保人和被保險人。這大概就是文件中說的“合同另有約定”的例外。
 
    這個《通知》,有兩條是專門規定賠償標準的。一條是講“種植業保險條款應根據農作物生長期間物化成本分布比 例,科學合理設定不同生長期的賠償標準。原則上,當發生全部損失時,三大口糧作物苗期賠償標準不得低于保險金額的40%。”因為農作物在整個生長期的成本投入是逐步增加的,其價值也是不斷增長的,區分不同生長階段的理賠標準沒有錯,但農作物保險在“低保額”條件下,過低的階段性保險金額也跟設置“絕對免賠”額一樣,作物苗期如果出險,只賠 10%,20%的保險金額,同樣會使農業保險變得沒有意義。要求對作物全損的標準作出明確規定,也是為了使理賠更加透明,特別是那些對于只在全損條件下才能獲得賠償的合同而言,就更加顯得重要。
 
    第五,堅決杜絕保險隊伍中的個別人利用條款的漏洞違法犯罪。
 
    媒體曾經披露,有個別農業保險的理賠人員利用條款中的漏洞,與不法商販相勾結,將理賠病死豬的信息賣給他們,讓犯罪分子有縫可鉆。保險公司的理賠人員或者協保員賺了一點黑心錢,卻貽害了不少豬肉消費者。這種問題的社會影響極其惡劣。所以,《通知》強調“養殖業保險條款應將病死畜禽無害化處理作為保險理賠的前提條件,不能確認無害化處理的,保險公司不予賠償。”這樣首先從條款上堵塞了理賠中可能存在的這類漏洞。
 
    第六,嚴肅重申“條款中不得有封頂賠付、平均賠付、協議賠付等約定”。
 
    封頂賠付、平均賠付和協議賠付的問題已經不是新問題,這似乎是農業保險中的頑疾,保監會已經不止一次加以禁止。2013年在《中國保監會關于進一步加強農業保險業務監管規范農業保險市場秩序的緊急通知》中就明令禁止。筆者也不止一次寫文章從理論和實踐上討論分析這種規定的必要性和合理性。但是仍有公司在條款中變著法子給賠付兩倍甚至一倍封頂。有的公司感覺到賠付壓力大的時候,甚至讓政府來決定賠多少,通過與“好心”的政府官員們“協議”,盡可能地壓低給投保農民的賠款。當然,也有的地方政府在賠付率低的年份,逼著保險公司多賠的現象,把保險賠償當成了可以任意討價還價的自由市場,而非合同行為。那些服務網絡不健全專業人員不足的公司,把定損理賠的“皮球”扔給當地政府或者代理機構,為了省事或所謂的"維穩”就來個“賠款均等”,這種不規范的理賠,表面上看是方法問題,實質上是沒有解決為何要來做農業保險和按照什么規則做農業保險的問題,是真為“三農”服務,還是假為“三農”服務的問題。
 
    上面這些重要和突出的“條款問題”,大部分是政策性農業保險或者政府補貼保費的農業保險的特有問題。在商業保險的語境下,上面有些問題不是什么問題,或者不存在問題,也不需要監管部門作出專門規定,例如,保險公司對承保風險的選擇是商業保險公司的權利,他可以保旱災風險,保雹災風險,也可以不保這些風險,保險人可以自由決定設定絕對免賠還是相對免賠,免賠率免賠額自己定,只要消費者買賬就行,保險金額也不必拘泥與“直接物化成本”,也可以設定更高的甚至接近實際產量的保障水平,在足額或者接近足額承保條件下,也不會有“殘值”不能歸保險人的監管規定問題,等等。問題是現在我們絕大部分農業保險業務都是政策性業務,由政府大比例的保費補貼,基本上是政府為農民購買農業保險服務,而且這種作為農業?;ず頭⒄拐叩吶┮當O招枰氖親罟惴旱謀O氈U?,只有這樣才能達到政府的目標。而且這種保險限于政府、農民的支付能力,也充分考慮到保險公司的償付能力,把保險金額定的很低,多數產品定在保險標的預期市場價值的 50%以下,嚴重的不足額承保,就必須要求保險人按照這里的規定而不是商業保險的一般規則或慣例來擬定條款,并嚴格執行條款。不然我們就背離了政策性農業保險制度建立的初衷。
 
    現在想做農業保險的公司不少,但有的公司并沒有打算下功夫在“規范”方面做農業保險的文章,這樣的公司越多,中國的農業保險越沒有希望。中國的農業保險發展前景很廣闊,但需要從一個一個條款做起,從一張一張保單做起,這些基本功做扎實了,我們才會贏得廣大的農戶,獲得更踴躍的參與,也才能贏得政府的信任,政府才愿意投錢,才愿意買單。

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